《绿叶》

“生态功能保护区”概念的行政透视 

徐嵩龄

   摘要：我国建立生态功能保护区，意味着由生物多样性保护向环境服务功能保护的跃进。为了确保这一行动的成功，有必要进一步从行政角度廓清这一概念的含义，以确保它能恰当和有效地体现、贯彻于政府决策和施政之中。同时，一个真正成功的生态功能保护区必须有真正创新的发展思路。建议现正推行中的生态功能保护区行动能服从“完整性”原则，并首先在规划上体现。

序  言

    国家环境保护总局在2002年首倡“生态功能保护区”概念。迄今已在全国16个省、自治区进行了18个国家级生态功能保护区的试点建设。2006年12月国家环保总局联合国家发改委、财政部、农业部、国土资源部、水利部、国家林业局、国家海洋局完成《国家重点生态功能保护区规划（2006-2020）》，报请国务院审批。这将是我国环境保护事业继自然保护区后具有里程碑意义的极其重要的政府行动。为了确保这一行动的成功，有必要进一步从行政角度廓清这一概念的含义，以确保它能恰当和有效地体现、贯彻于政府决策和施政之中。

一、有关文献中“生态功能”含义混淆

    “生态功能保护区”概念是国家环境保护总局两大重要文献的主题词，其一是《中国生态功能区划》；其二是《国家重点生态功能保护区规划》。应当说，“生态功能保护区”概念是由“生态功能区划”概念派生而来的，它们对“生态功能”的释义理应一致。
    然而，事实并非如此。在“生态功能区划”概念下，“生态功能”被界定为“生态调节功能，产品提供功能与人居保障功能”。而在“生态功能保护区”概念下，“生态功能”被界定为“涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性”。显然，“生态功能保护区”名下的生态功能，仅是“生态功能区划”名下的生态功能内容的一部分，即其中的“生态调节功能”。导致这种涵义不一的原因在于：“生态功能区划”中的“生态”，是一个涵盖自然生态系统与人工生态系统的大生态，其生态功能则是含义宽泛的大概念；而“生态功能保护区”中的“生态”，专指自然生态系统，其生态功能则是含义严格的小概念。应当说，后一种认识符合国际生态界的共识。只是由于我国生态学界对人类生态系统在生态学中地位的不适当强调，才使前一种认识成为主导，从而在我国造成类似“生态环境”概念那样的含义混乱。现在，“生态功能”概念竟由同一国家职能部门（国家环境保护总局）同时在不同文献（《中国生态功能区划》与《国家重点生态功能保护区规划》）中作不同释义，这必然造成对这一概念的理解混乱。因此，有必要对“生态功能区划”与“生态功能保护区”进行更清晰的术语界定。一种成本最小的处理方法是：维持《中国生态功能区划》对“生态功能”的定义，而将《国家重点生态功能保护区规划》中的“生态功能保护区”易名为“自然生态功能保护区”。只有这样，才能消除这两个文献中“生态功能”含义混淆之虞。本文下面为讨论问题方便，仍暂时留用“生态功能保护区”提法。
    还应指出，《中国生态功能区划》和《国家重点生态功能保护区规划》将自然生态系统的“水源涵养、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性”等功能，概称为“生态调节功能”，这一措辞并不贴切。在语义学上，上述功能不是“调节”一词所能包容和涵盖的。国际环境科学界一般将它们称为“Ecological Services”（生态服务）、“Ecosystem Services”（生态系统服务）或“Environmental Service Function”（环境服务功能）。应当说，“服务”一词远比“调节”确切。本文下面采用“环境服务功能”提法。

二、“生态功能保护区”的必要性

    我国已有“自然保护区”，为什么现在还要提出“生态功能保护区”呢？理由有三：
    第一，自然保护区主要着眼于生物多样性保护。它无疑也能保护所辖的自然生态系统的环境服务功能，但这些只是生物多样性保护的派生效益。并且囿于自然保护区面积，它的环境服务功能相当有限。因此，仅以此实现对区域自然生态系统环境服务功能的保护，是远远不够的。
    第二，区域自然生态系统是环境服务功能的真正主体。自然保护区仅是其中的一部分。因此，只有通过对整个区域生态系统的保护，才能达到保护和发挥自然生态系统的环境服务功能的目的。由此可见，“生态功能保护区”应是具有特定环境服务功能的整个区域生态系统。
    第三，如果仅有自然保护区而没有生态功能保护区，那么由自然保护区产生的环境服务功能，一旦输出保护区，就有可能受到破坏。只有在自然保护区外围建立以区域生态系统为特征的生态功能保护区，才能使环境服务功能的保护与生物多样性的保护融为一体。
    可见，我国建立生态功能保护区，意味着由生物多样性保护向环境服务功能保护的跃进。这对我国环境和生态事业的发展具有里程碑意义。

三、应重视生态功能保护区的跨界性问题

    自然生态系统是天然形成的。就它的整体性而言，往往超越国界、省界等行政边界的限制。因此，如何处理生态功能保护区划界与自然生态系统完整性的关系，是一个必须考虑的问题。现在的《国家重点生态功能保护区规划》包含三种处理方式，见表1。
    表1所示的三种处理方式中，只有第三种是正确的，因为它做到了区域自然生态系统的完整性与生态功能保护区规划空间的一致。
    第二种处理方式欠妥，因为它将同一个自然生态系统（若尔盖湿地）以省为界划为两个部分，分建两个保护区。这样做将使整个自然生态系统的管理受到省际利益差异的影响，不利于在保护区规划、技术政策、经济政策和社会政策等方面的统一。
    第一种处理方式则是错误的，因为它只保护了整个自然生态系统中的一部分，而放弃了另一部分。就东江源森林生态系统而言，未能纳入保护区的是一大部分和更主要的部分。这样做显然不能达到保护自然生态系统功能的目的。
    所幸的是，在《国家重点生态功能保护区规划》中，大多数跨省界自然生态系统是按第三种方式正确处理的；按第二种和第一种方式处理的只是个别的。即便如此，它们也应纠正。尤其是第一种处理方式，非尽快纠正不可。
    应当说，对自然生态资源的管理，我国一直沿用矿物资源管理方式，即按行政区划进行分区管理。迄今为止，我国的自然保护区、风景名胜区、世界遗产地等，无一不受省界制约。由于生态资源是以生态系统完整性为特征的，因此，套用矿物资源的行政管理模式，必然破坏生态系统的完整性，显然不当。
    现在，国际自然保护界（以国际自然保护联盟“IUCN”为代表）和国际遗产保护界（以联合国世界遗产委员会“WHC”为代表）已将“跨界保护”（Transboundary Conservation）作为他们各自领域的优先性重点。他们重视的已不是本国内部的行政区跨界，而是跨国界问题。而我国现在连跨省界问题都未解决。如果我国自然保护区、风景名胜区、人类遗产地，以及现在的生态功能保护区，仍坚持违背“完整性”原则，这是不能想象也不能接受的。建议现正推行中的生态功能保护区行动能服从“完整性”原则，并首先在规划上体现。这是生态功能保护区成功的必要条件。

四、“生态功能保护区”与“自然保护区”、“限制开发区”的关系

    我国政府在区域管理问题上，与“生态功能保护区”相关的还有两个概念，一是“自然保护区”，二是“限制开发区”。因此有必要对生态功能保护区与自然保护区、限制开发区概念之间的关系，进行辨析。
    1.“生态功能保护区”与“自然保护区”的关系
    根据IUCN的共识，自然保护区是以物种多样性保护为目标，兼及生态多样性和地质多样性保护。自然保护区应是所涉物种的栖居地、生态系统、地质景观中最具典型性和代表性的区域。据此可界定“生态功能保护区”与“自然保护区”之间的一致性与差异性。
    “生态功能保护区”与“自然保护区”的一致性。自然生态功能属于区域生态系统层次。因此，生态功能保护区基本是整个区域生态系统，而自然保护区大多只是所在的区域生态系统的一部分。也就是说，自然保护区往往被相关的生态功能保护区所包围，或者说，自然保护区本身就是生态功能保护区的必要和重要的组成部分。
    “生态功能保护区”与“自然保护区”的差异性。就自然保护区而言，它的保护原则是“原整性”（Integrity），其生态学解释是“保护其原初状态，不受人类活动干扰”。这就是为什么国际上将自然保护区表示为“Protected Area”的缘故。对于生态功能保护区，由于着眼的是生态系统功能，因而没有像自然保护区那样严格的“原整性”要求。这里的“保护”，不同于“Protection”，而是“Conservation”，即既“保护”又“利用”。比如：可以对生态功能保护区中的生态系统进行适度改造，以人工植被取代自然植被，维持和强化生态系统功能；可以对生态系统进行适度利用，如放牧、采摘等，只要能确保这些使用不会使生态系统的功能受损。
    由上可见，“自然保护区”与“生态功能保护区”是相关的，并且是相洽的，但并非能彼此取代。一些“生态功能保护区”倡导者认为，“生态功能保护区”比“自然保护区”更全面、更准确。这只能表明他们对“自然保护区”概念缺乏了解。
    2.“生态功能保护区”与“限制开发区”的关系
    “限制开发区”是国家发改委在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的“主体功能区”系列概念中的一个。它是这样定义的：“限制开发区是指资源环境承载力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先，适度开发，点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。”应当说，这一定义是与“生态功能保护区”相吻合和一致的。这种吻合与一致还可进一步见诸《纲要》中的“专栏8：部分限制开发区与功能定位及发展方向”。如果一定要说它们之间存在差异，那么可以概括为两点：其一是“限制开发区”着眼于对开发的限制，而“生态功能保护区”着眼于对生态功能的保护；其二是由于生态系统及其功能的多样性，生态功能保护区的内容远比“限制开发区”更加丰富和具体。
    对于“限制开发区”这一提法，以“限制”为开发区的性质定位，这样做是否恰当，仍值得商榷。此类开发区由于需要优先保护生态功能，因而对区域开发方式有所选择。对于不影响生态功能保护的，或能与生态功能保护相协调的开发方式，是不会加以限制的。因此，此类开放区的特征是开发方式的“选择”，而不是笼统地“限制”。“限制”一词会引起不必要的误解。从开发角度，对它们更为恰当的提法应是“基于生态功能保护的选择性开发区”，或简称为“选择性开发区”。

五、生态功能保护区的行政方式：“硬”管理还是“软”管理

    在认可“生态功能保护区”概念后，接着的问题是怎样将这一概念贯彻于政府行政中。一般有两种途径。其一是将生态功能保护区作为一种行政区划，并为此成立相应机构，专司生态功能保护职能。这就是所谓的“硬”管理。其二是将生态功能保护作为一种规划和决策指导原则，贯彻于施政实践中。这就是所谓的“软”管理。
    作为“硬”管理，就是为生态功能保护区设置专职管理机构。在现行体制下，有可能采取两种形式。其一是作为政府的一个专职机构，或与其他政府部门并列，或隶属于环保部门，与其他处、科并列。其二是将生态功能保护区像自然保护区那样，成立一个独立的管理机构。然而，这两种管理形式，均存在体制问题。
    如果为生态功能保护区管理而新组建一个政府部门，它或是与环保部门的功能重叠，或是与环保部门中的生态处科的功能重叠。
    如果为每个生态功能保护区组建专职的管理机构，情况将远比自然保护区更为复杂。因为生态功能保护区中不仅有生态功能保护问题，更有大量的和复杂的经济和社会发展问题。这样的生态功能保护区管理机构，将是一级政权机构，从而与现有的行政体制重叠。
    鉴于“硬”管理的上述缺失，采用“软”管理途径是可取的。这就将使生态功能保护区作为一种观念和原则落实于规划、决策和施政中。这样，生态功能保护区与限制开发区不仅在含义上统一，而且在行政意义上也得到统一。国家发改委是不会为每个主体功能区成立专职管理机构的。

六、生态功能保护区的两大并行问题：保护与发展

    生态功能保护区有两大并列与并重的问题，它们是“保护”与“发展”。就保护而言，一是技术，二是生态补偿政策。就技术而言，首先是生态功能保护区的保护不同于自然保护区的保护。由于生态功能保护区不需要像自然保护区那样的原整性要求，因而可以采用人工强化生态功能的各种措施，如植被重建、土地退化治理、人工影响气候等。此外，不同的生态功能保护区有不同的保护技术路线。即使对同一类生态功能退化现象，由于导致的原因不同或地理环境特点不同，因而治理技术途径也可能不同。如草原退化的治理不同于湿地退化的治理，内蒙古湿地和草原的退化治理，不同于青藏高原湿地和草原的退化治理，等等。
    同时，生态功能保护区也为我国实施生态补偿政策创设了平台。所有生态功能保护区，均是需要实施生态补偿政策的优先地区。当然，不同地区、不同生态功能类型的生态补偿政策可能不同。这里有生态功能能否市场化或商品化之别，有政府补偿与利益相关方补偿之别，等等。生态功能保护区的设置将促使我国的生态补偿体制由理论设想转化为操作性实践。
    “发展”对于生态功能保护区来说，是与“保护”同等重要的使命，这也是与自然保护区截然不同之处。生态功能保护区不能单纯地永久地依赖外部对它的补偿，它最主要并最为可靠的是自身的发展和努力。我国生态保护历史表明，对生态资源丰富地区的保护，如果不依靠与之相协调的经济和社会基础，是不能成功的。因此，可以断言，没有发展思路的生态功能保护区规划，是一个虚假的保护规划；没有创新性发展思路的保护规划，同样是一个虚假的保护规划。因此，一个真正成功的生态功能保护区必须有真正创新的发展思路。这种创新的发展思路，如同保护思路一样，会因不同地区，不同生态功能，不同自然地理环境，不同经济和社会发展背景，而不同。由此再审视“限制开发区”概念，它不应限制发展，而应鼓励创新的、与生态功能相协调的发展。
    只有既做到“保护”，又做到“发展”，才能真正实现生态功能保护区的目标和使命。

（作者：中国社会科学院环境与发展研究中心研究员）